Джерело: www.europarl.europa.eu

Шенгенська зона — найбільша у світі зона вільного пересування, яка дозволяє більш ніж 450 мільйонам людей перетинати кордони між 29 країнами без паспортного контролю. Для України — країни-кандидата на вступ до ЄС з червня 2022 року — розуміння Шенгенської системи врядування та приведення до неї своєї діяльності є ключовою вимогою на шляху до повноправного членства в ЄС.

Що таке Шенгенське врядування?

Шенгенське врядування — це скоординована система спільних правил, політичного нагляду та механізмів моніторингу, що забезпечує безпечне та ефективне функціонування зони без кордонів. Вона ґрунтується на двох основоположних принципах: взаємна довіра — кожна країна довіряє всім іншим дотримуватись найвищих стандартів управління своєю ділянкою зовнішнього кордону — та спільна відповідальність — кожна держава-член несе відповідальність за захист прав і безпеки на всій території зони.

Шенгенське врядування забезпечує як політичну, так і оперативну координацію на основі спільних правил, регулярного моніторингу та тісної співпраці між національними органами влади та інституціями ЄС. Ця система гарантує, що спільні виклики вирішуються колективно, а не шляхом односторонніх дій.

Шенгенське врядування має два головні стовпи: Шенгенський цикл — з Шенгенською радою в його основі — та Механізм оцінки та моніторингу Шенгену, який координується Європейською комісією.

Стовп 1 — Шенгенський цикл

Запроваджений у 2022 році, щорічний Шенгенський цикл забезпечує структурованих підхід до оцінки того, як шенгенські країни впроваджують спільні правила та дотримуються їх. Він дозволяє Шенгенській раді — органу міністрів внутрішніх справ — оперативно виявляти ключові виклики та визначати пріоритетні дії як на національному, так і на загальноєвропейському рівнях.

Звіт про стан Шенгену

Цей звіт публікується Європейською комісією щороку та знаменує початок кожного Шенгенського циклу. Він оцінює, як шенгенські країни впроваджують ключові положення, визначає виклики та окреслює напрями для вдосконалення. Звіт 2025 року, ухвалений 23 квітня 2025 року, констатував, що, попри міцну основу Шенгену, у таких сферах, як управління кордонами, процедури повернення та поліцейська співпраця, зберігаються стійкі прогалини. Визначено три пріоритети на 2025–2026 роки:

• Зміцнення системи врядування з посиленням політичної підзвітності як на рівні ЄС, так і на національному рівні
• Формування структурованого та узгодженого підходу до поліцейської співпраці, включаючи регіональні кооперативні ініціативи
• Прискорення цифровізації прикордонних процедур і систем для підвищення безпеки та ефективності

Шенгенська інформаційна панель (Scoreboard)

Шенгенська інформаційна панель — це інструмент прозорості, який наочно відображає рівень виконання рекомендацій за результатами шенгенських оцінок. Вона щорічно надається міністрам внутрішніх справ, щоб допомогти державам-членам визначити сфери, на яких необхідно зосередити зусилля. Інформаційна панель за 2024 рік показала, що в середньому країни виконали від 55% до 60% відкритих рекомендацій — що свідчить про збереження багатьох давніх недоліків у шенгенській системі.

Шенгенський барометр+

Шенгенський барометр+ надає ситуаційний аналіз стану Шенгенської зони на основі ключових показників: ситуація на зовнішніх кордонах, міграційні потоки, внутрішня безпека та стан на внутрішніх кордонах. Комісія представляє його Шенгенській раді в березні та жовтні кожного року, щоб спрямовувати прийняття політичних рішень і виявляти вразливості, які потребують спільної реакції ЄС.

Шенгенська рада

Шенгенська рада об’єднує міністрів внутрішніх справ усіх шенгенських країн для координації політики, вирішення спільних викликів та забезпечення належного виконання шенгенських правил. З 2022 року вона регулярно проводить засідання та є центральним форумом політичної підзвітності Шенгенської зони, замінюючи ситуативне антикризове управління структурованим, проактивним підходом.

Стовп 2 — Шенгенська оцінка та моніторинг

Механізм оцінки та моніторингу Шенгену, який координується Європейською комісією, є ключовим інструментом забезпечення ефективного застосування шенгенських правил усіма державами-членами. Шляхом проведення регулярних виїзних оцінок він виявляє сфери для вдосконалення та перевіряє відповідність спільним стандартам.

Як проводяться оцінки

У 2023 році в рамках оновленого Регламенту було запроваджено нове покоління шенгенських оцінок. Цей підхід відійшов від фрагментованих, тематично-специфічних оцінок на користь комплексних оцінок, орієнтованих на конкретну країну. Оцінки проводяться групами експертів із держав-членів під координацією Комісії та за підтримки агентств ЄС, зокрема Frontex, Europol, eu-LISA та Агентства з основних прав. У 2024 році було сформовано пул із 524 національних експертів для проведення оціночної діяльності в усіх тематичних сферах.

Механізм функціонує у два етапи:

• Етап оцінки: Група експертів відвідує державу-член, проводить виїзні перевірки та готує звіт із рекомендаціями щодо усунення виявлених недоліків.
• Етап моніторингу: Держава-член звітує перед Комісією та Радою про прогрес у виконанні рекомендацій. Можуть проводитися перевірочні візити для підтвердження того, що коригувальні заходи були вжиті.

У разі виявлення серйозних недоліків оцінювана держава зобов’язана негайно вжити заходів у стислі строки та під посиленим політичним контролем. Повторний візит проводиться протягом 12 місяців. У виняткових обставинах відповідно до Шенгенського кодексу про кордони може бути тимчасово відновлений контроль на внутрішніх кордонах.

Тематичні оцінки

Тематичні оцінки одночасно перевіряють застосування шенгенських правил в усіх державах-членах у певній тематичній сфері. Вони слугують основою для прийняття політичних рішень і сприяють взаємному навчанню між країнами. Серед останніх прикладів:

• Тематична оцінка 2024 року щодо ефективності процедур повернення громадян третіх країн, які не мають права на перебування
• Тематична оцінка 2023 року щодо наркоторгівлі з виїзними перевірками в портах Роттердама, Антверпена, Марселя та Гамбурга

Багаторічна програма оцінок на 2023–2029 роки

Багаторічна програма охоплює всіх членів Шенгену в рамках семирічного циклу: Фінляндія, Литва, Латвія та Естонія — у 2023 році; Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина та Хорватія — у 2024 році; Швейцарія, Словенія, Австрія, Румунія та Болгарія — у 2025 році; далі всі інші члени до 2029 року. Програма може включати планові оцінки, моніторингові візити, тематичні оцінки, а також незапланові перевірки без попереднього повідомлення.

Чому Шенгенське врядування важливе для України

Україна отримала статус кандидата на вступ до ЄС у червні 2022 року та офіційно розпочала переговори про вступ у 2024 році. Повноправне членство в ЄС означає повну участь у Шенгенській зоні — це договірне зобов’язання для всіх нових членів ЄС. Тому розуміння Шенгенської системи врядування та початок приведення до неї своєї діяльності є фундаментальною підготовчою роботою, яку не можна відкладати.

Членство вимагає відповідності шенгенським вимогам

Перш ніж з Україною можна буде скасувати контроль на внутрішніх кордонах, країна має довести — шляхом оцінки готовності до Шенгену — що її системи управління кордонами, візова політика, правоохоронна співпраця, рамки захисту даних та IT-системи відповідають шенгенським стандартам. Сама ця оцінка потребує багаторічної інституційної підготовки.

Майбутній зовнішній кордон ЄС через Україну

Після вступу протяжні кордони України з Росією, Білоруссю, узбережжя Чорного моря, а також кордон з Молдовою — якщо ця країна не вступить до ЄС одночасно або раніше — стануть частиною зовнішнього кордону ЄС. Шенгенська система висуває конкретні та вимогливі зобов’язання щодо управління зовнішніми кордонами. Створення необхідної інфраструктури, правової бази та оперативного потенціалу для виконання цих зобов’язань потребує років і має розпочатися задовго до вступу.

Правоохоронна та поліцейська співпраця

Членство в Шенгені передбачає глибоку інтеграцію в мережі правоохоронних органів ЄС, зокрема Europol, Шенгенську інформаційну систему (SIS), бюро SIRENE та EMPACT (Європейську багатодисциплінарну платформу проти кримінальних загроз). Органи управління кордонами та правоохоронні відомства України мають розпочати приведення своєї діяльності у відповідність до цих систем, стандартів співпраці та вимог щодо захисту даних — саме цьому сприяє проєкт EU4IBM через надання допомоги у правовому наближенні.

Цифровізація прикордонних процедур

Одним із явних пріоритетів Шенгенського циклу 2025–2026 років є прискорення цифровізації прикордонних процедур і систем. Україні необхідно буде інтегруватися з системами ЄС, зокрема Системою въезду/виїзду (EES) та Європейською системою інформації та авторизації подорожей (ETIAS), що потребуватиме значних інвестицій у цифрову прикордонну інфраструктуру, системи біометричних даних та сумісність із базами даних ЄС.

Економічні переваги та свобода пересування

Участь у Шенгенській зоні зрештою дозволить українцям подорожувати, працювати та навчатися у 29 країнах без прикордонного контролю — це стане суттєвою економічною та соціальною трансформацією. Для бізнесу це означає безперешкодну логістику та мобільність робочої сили на єдиному ринку ЄС. Втім, ці переваги залежать від успішного завершення Україною реформ у сфері врядування та проходження оцінок готовності, описаних вище.

Дорожня карта України до участі в Шенгені

Шлях від статусу країни-кандидата до повноцінної участі в Шенгені передбачає чітко визначену послідовність законодавчих, інституційних та оперативних етапів.